衡阳县农业现代示范区创建项目

事前绩效评估报告

   组织单位：        衡阳县财政局          

   实施机构：  湖南中和有限责任会计师事务所  

二0二二年八月

目  录

一、评估对象  1

（ 一 ） 项目概况  1

（二）项目绩效目标  3

（三）项目资金构成  6

二、事前绩效评估的基本情况  6

（一）评估程序  6

（二）评估思路  7

（三）评估方式、方法  7

三、评估内容与结论  8

（一）立项必要性  8

（二）绩效目标合理性  8

（三）投入经济性  9

（四）实施方案可行性  10

（五）筹资合规性  12

（六）总体结论  14

四、评估的相关建议  15

（一）完善绩效目标与考核管理  15

（二）加强项目全过程管理  15

（三）完善筹资管理严控债务风险  15

五、报告使用范围说明  15

六、报告附件  16

附件 1 :衡阳县农业现代化示范区创建项目事前绩效评估指标 评分表  17

附件 2 :衡阳县农业现代化示范区创建任务措施表  21

衡阳县农业现代示范区创建项目

事前绩效评估报告

一、评估对象

（一）项目概况

为贯彻落实党的十九届五中全会、中央农村工作会议精神，按照2021年中央一号文件部署，开展农业现代化示范区（以下简称"示范区"）创建工作，探索差异化、特色化的农业现代化发展模式。计划到"十四五"末，以县为单位创建500个左右农业现代化示范区，2021年首批建设100个，打造一批生产轻简智能高效、产业体系健全发达、经营主体集中活跃、产品绿色安全高质的标杆，率先实现农业现代化。

根据《农业农村部财政部国家发展改革委关于开展农业现代化示范区创建工作的预通知》（农规发〔2021〕9号）要求，2021年农业农村部、财政部、国家发展改革委启动了农业现代化示范区申请创建和遴选评审工作。接着，湖南省农业农村厅、省财政厅、发展改革委下发了《关于开展国家农业现代化示范区创建工作的通知》(湘农联〔2021〕74号)，经县级政府申请、省级部门择优遴选、专家书面评审和视频答辩等程序后，并进行公示无异议后，衡阳县入围第一批农业现代化示范区创建名单。

衡阳县以水稻主导产业和区域优势资源为依托，以农业设施化、园区化、融合化、绿色化、数字化为主攻方向，突出全链条打造、全要素发展，科学确定创建农业现代化示范区的功能定位。

1.粮食安全保障功能。立足衡阳县是产粮大县的实际，在创建农业现代化示范区中，把保障粮食安全特别是口粮安全放在首要位置，不断提高粮食综合生产能力和现代化水平，切实扛稳粮食安全重任。

2.产业发展促进功能。围绕粮食主导产业，突出产业全链条建设，促进产加销一体化发展，推进一二三产业融合发展，加快推进粮食产业转型升级，提高市场竞争力和效益，推动粮食产业高质量发展。

3.科技创新和成果推广应用示范功能。依托超级稻高产攻关试验基地，加大新品种研发力度。加强与中国农业科学院、中国农业大学、湖南农业大学等高校院所的产学研合作，构建现代农业科技创新推广体系。

4.农业绿色发展引领功能。建设绿色种养循环农业示范基地，推进农业废弃物资源化利用与清洁化生产设施建设，大力推广"稻+"生态种养模式，促进种养平衡、农牧结合，实现绿色可持续发展。

5.农民增收带动功能。依托角山米业等龙头企业，推行"企业+基地(农户)+市场"发展模式，推动优质稻全产业链实现优产、优购、优储、优加、优销"五优"发展，打造引领农民共同富裕的重要平台。

6.乡村建设助推功能。将农业现代化和农村现代化一体设计、一并推进，着力在产业布局优化、基础设施连通、公共服务配套等方面先行探索，达到相互促动、有效联动的效果。

（二）项目绩效目标

到2023年，衡阳县农业现代化示范区创建机制基本建立，粮食综合生产能力、农业设施装备水平、产业发展质效、经营管理水平、生产技术水平、辐射带动能力明显提升，产业园区建设提档升级，产业链条完整紧密，联农带农机制完善，产业融合发展深入，农业高质量发展迈出重要步伐，城乡融合发展取得显著成效，农业现代化示范区成为助推乡村全面振兴的主引擎。

1.主导产业稳健发展，粮食生产实现"两稳"。到2023年，全县粮食播种面积稳定在130万亩左右，总产稳定在60万吨左右，优质稻发展到80万亩以上，其中高档优质稻达到60万亩以上。高标准农田面积达到90万亩左右。主导产业总产值达到70亿元以上，第一产业增加值年均增长3%以上。

2.创新能力明显增强，设施装备水平提升。到2023年，建立完善的科技研发和技术推广体系，试验推广5个以上新品种，设立省级以上研发平台5个，农业科技贡献率达到68%。水稻耕种收综合机械化率达到85%，自主研发并推广应用高效优质农机具，突破水稻机插(抛)秧技术瓶颈。数字农业建设加快推进，产业信息化水平全面提升。

3.产业融合不断深入，产业链条深化拓展。稻米加工提档升级，加工转化能力大幅提升。主导产业加工转化率达到90%，农产品加工业产值与农业总产值比达到3:1以上，粮食加工物流园全面建成，农业全产业链现代化水平提升。建设一批稻渔综合种养示范园和示范农庄，种粮综合效益明显提升。

4.经营主体发展壮大，集约经营步伐加快。到2023年，新培育规上加工企业20家以上、省级龙头企业2家以上，国家重点龙头企业1个。新建县级综合农服务中心10个，新创建省级以上农民合作社示范社5个、农业产业化联合体2个，土地适度规模经营占比达到80%左右，探索形成可复制、可推广的粮食生产全程社会化服务模式。

5.绿色发展质量提升，品牌影响不断增强。到2023年，"两品一标"认证农产品达到35个，打造3个以上稻米产品高端品牌、知名企业品牌，创建稻米区域公用品牌。主要农作物化肥利用率和农药利用率分别达到53.77%和45.94%。畜禽粪便(或秸秆)综合处理率达到99%，节水覆盖率达到57%，99%的农产品实现质量安全追溯管理。

6.联农机制更加完善，乡村面貌持续改善。更加灵活的利益分配机制与合作经营模式全面推广，小农户与市场衔接更加紧密。到2023年，主导产业带动就业人数达到357,000人，农村居民人均可支配收入达到26,000元以上，城乡居民收入比持续缩小。农旅融合、产村融合有力推进，创建省级美丽乡村示范村2个以上。

到2025年，农业现代化示范区创建机制健全完善，农业现代化与农业现代化同步推进、相得益彰，现代农业生产体系、产业体系、经营体系基本建立，形成推进农业现代化成熟经验。到2035年，率先基本实现农业现代化，全面推进乡村振兴取得重大进展。

表1-1衡阳县国家现代农业产业园发展目标表

（三）项目资金构成

按照衡阳县农业现代化示范区创建任务实施方案，着力推进设施装备智能化、园区引领集约化、全产业链融合化、基地建设绿色化、信息管理数字化，计划实施重点工程项目16个，出台政策文件4个，计划总投资14.73亿元，其中财政资金4.41亿元、金融资金5亿元、社会资金5.32亿元。5项重点任务投入中，推进设施装备智能化6.62亿元、推进园区引领集约化3.9亿元、推进全产业链融合化2.7亿元、推进基地建设绿色化0.75亿元、推进信息管理数字化0.76亿元。示范创建任务详见附表2。

二、事前绩效评估的基本情况

（一）评估程序

1.评估准备阶段：县财政局绩效股拟定事前绩效评估项目，受托的第三方机构进一步确定评估对象、评估方式、评估依据和评估内容，制定具体工作计划。

2.评估实施阶段：主要包括资料收集与审核，现场采取询问、复核等方式对有关情况进行调查、核实，在听取有关汇报或介绍后，对掌握的有关信息资料进行分类、整理与分析，采用合适的方法进行综合评判。

3.评估报告阶段：按照规定的文本格式和要求撰写事前绩效评估报告，评估结论分为建议予以支持、建议调整完善后支持和建议不予支持三种，报告内容包括介绍评估对象的基本情况、评估采用的主要方法、评估的主要内容及结论、相关建议及有关问题的说明等。

（二）评估思路

主要针对项目立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案的可行性、筹资合规性等五方面进行综合评估、分析与论证，并提出相关建议。

（三）评估方式、方法

遵循客观公正、科学规范、依据充分、成本效益的原则，主要采用现场调研、资料分析的方式，同时辅之以网络查询、调查问卷等评估方式或手段，对项目的相关性、合理性、可行性、持续性等方面进行全面评估。

本次事前绩效评估主要采用成本效益分析、比较分析、因素分析、最低成本分析、历史分析、公众评判等方法进行论证。

根据《湖南省省级预算事前绩效评估管理暂行办法》（湘财绩〔2021〕8号），事前绩效评估结果根据评分划分为5个等次： 90分-100分为"优秀"、80分-90分（不含）为"良好"、70分-80分（不含）为"一般"、60分-70分为"较差"、60分以下为"差"。

三、评估内容与结论

（一）立项必要性

根据《农业农村部财政部国家发展改革委关于开展农业现代化示范区创建工作的预通知》（农规发〔2021〕9号），湖南省农业农村厅、省财政厅、发展改革委下发了《关于开展国家农业现代化示范区创建工作的通知》(湘农联〔2021〕74号)，经县级政府申请、省级部门择优遴选、专家书面评审和视频答辩等程序后，并进行公示无异议后，衡阳县入围第一批农业现代化示范区创建名单。

衡阳县以水稻主导产业和区域优势资源为依托，以农业设施化、园区化、融合化、绿色化、数字化为主攻方向，突出全链条打造、全要素发展，科学确定创建农业现代化示范区的6大功能定位。即"1.粮食安全保障功能。2.产业发展促进功能。3.科技创新和成果推广应用示范功能。4.农业绿色发展引领功能。5.农民增收带动功能。6.乡村建设助推功能"。

综上所述，本项目立项依据充分，项目功能定位与建设内容符合国家政策和客观实际，具有显著的社会效益和可持续影响，项目立项很有必要。

（二）绩效目标合理性

项目有明确的绩效目标，基本覆盖了预期的产出及效益情况。项目产出方面，围绕农业现代化示范区创建目的设置具体的项目实施数量指标，围绕示范区创建的质量设置质量指标，一共设置了5大类26个具体指标。

本项目绩效指标的设置总体上科学合理，采用定量分析，对产出指标进行细化和量化，指标设置能够有效反映项目实施预期的产出和效益情况，项目绩效的可实现程度较高。

但存在部分以下问题：1.时效性指标不够具体，未将项目指标在2020年至2023年期间进行具体化，不利于考核跟进绩效目标完成的进度情况；2.未对绩效目标指标的年度考核和终极考核评价操作予以具体化，如指标评价依据及操作细则等。

（三）投入经济性

按照衡阳县农业现代化示范区创建任务实施方案，着力推进设施装备智能化、园区引领集约化、全产业链融合化、基地建设绿色化、信息管理数字化，计划实施重点工程项目16个，出台政策文件4个，计划总投资14.73亿元，其中财政资金4.41亿元、金融资金5亿元、社会资金5.32亿元。5项重点任务投入中，推进设施装备智能化6.62亿元、推进园区引领集约化3.9亿元、推进全产业链融合化2.7亿元、推进基地建设绿色化0.75亿元、推进信息管理数字化0.76亿元。

从示范创建绩效目标表来看，在产业发展上，主导产业总产值预计2023年实现70亿元，比2020年的57.98亿元，增加12.02亿元，在联农带村方面，农村居民人均可支配收入由2020年的2.087万元增加到2023年2.6万元，主导产业带动就业人数从2020年的32.5万人增加到2023年的35.7万人，由此带来农民增收18.31亿元。即：（2.6-2.087）×（35.7-32.5）。上述两项合计30.33亿元，已经能够覆盖项目总投入。

此外，项目在"促进第一产业稳定增长。"方面，对第一产业增加值的贡献作用突出，预计创建期内全县第一产业增加值年均增长在3%以上。在"促进农产品加工提质升级。"方面，预计到2023年，主导产业加工转化率将达到90%，农产品加工业产值与农业总产值比达到3:1以上，加工产值可实现年均10%以上增速。在"促进休闲农业和乡村旅游加快发展。"方面，一二三产业将实现深度融合，预计年均可吸引游客280万人以上，主导产业链体验游对农民收入的贡献率超过10%。

但在投入成本控制方面，还需要进一步完善。

（四）实施方案可行性

2021年8月12日，按照《农业农村部财政部国家发展改革委关于开展农业现代化示范区创建工作的预通知》（农规发〔2021〕9号）中的模板要求，结合衡阳县的实际情况，县政府制定了《湖南省衡阳县农业现代化示范区创建方案》（创建期：2021—2023年），方案从"发展现状、创建条件、思路目标、规划布局、创建任务、重点工程、支持政策、保障措施"等8个方面进行了系统详实的阐述。

一是方案详细介绍了作为创建农业现代化粮食示范区的全县经济社会发展总体情况。概述区域农业发展情况，包括耕地面积、农林牧渔业总产值、粮食产量、农民人均可支配收入等指标值。

二是方案突出了代表性、引领性，分析示范区在农业生产结构、设施装各水平、全产业链建设、农业经营体系、农业绿色发展、政策支持保障、县域城乡融合等方面的基础条件，研判创建优势和短板弱项。概述建设国家现代农业示范区、现代农业产业园、优势特色产业集群、农业产业强镇、农村改革试验区、乡村治理示范村镇等情况。

三是方案提出了示范区创建思路、功能定位、发展目标等。其中，创建思路立足资源条件和发展优势，因地制宜提出符合实际、示范引领农业农村现代化和县域经济发展的路径。功能定位能够反映代表本区域农业发展特点，总结出可学习可借鉴、可复制可推广的农业农村现代化模式。创建目标对标2035年基本实现农业农村现代化，科学设置创建指标和目标值。

四是方案围绕粮经饲、农牧渔、产加销、农文旅等方面，研究提出示范区总体布局和功能分区，明确了每个功能分区的定位目标和发展方向，并附示范区总体规划布局示意图。

五是方案立足资源禀赋和区位条件，系统地提出了推进农业设施化、园区化、融合化、绿色化、数字化发展的实施路径和具体任务，统筹安排以农业现代化带动全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的工作措施。

六是方案系统提出创建期示范区重点工程建设项目，明确建设内容、资金规模和来源、实施主体、建设地点等，并按年度细化任务。定性定量分析创建示范区对县域经济发展带来的经济效益、社会效益和生态效益。

七是在符合国家统一政策规定的前提下，方案明确对加强整合资源和集成政策的具体措施，提出已实施和创建期拟支持示范区建设的财政、用地、金融、科技、人才等政策。

八是方案同时提出了组织领导、机制创新、考核激励、宣传推广等方面的保障措施。

该实施方案设计合理可行，人员、设施、物资等基础保障条件具备，不确定因素和风险总体可控，项目采取有效的过程控制措施。但在各具体实施项目的设立、清理和退出管理上，没有明确的时限和步骤，以确定有关子项目是否符合总创建工作全生命周期管理的要求。

（五）筹资合规性

方案在支持政策上，对"财政政策、土地政策、金融政策"方面进行了阐述，如在财政政策上，一是统筹安排涉农资金。进一步加大财政投入，逐步提高土地出让金用于农业农村比例，重点支持农业现代化示范区创建。根据农业现代化示范区建设规划，将年度预算报政府审核，列入财政投入预算，整合多渠道涉农资金，按照"统一规划、统筹安排、渠道不乱、用途不变"的原则，科学制定资金整合方案，明确投资范围比例，将各类支农资源整合使用，优先扶持示范区农业基础设施、主导产业发展、品牌培育、技术改造、科技创新和公共服务平台等项目建设，提高资金使用效益，为粮食产业集约化、规模化、产业化经营和生态环境建设、农田水利设施更新改造、农业科技进步等重点工程实施提供资金保障，推进农业现代化示范区建设。二是吸引社会资金投入。充分发挥政府投资基金作用，引导孵化型、成长型、创新型社会资本投资项目，支持示范区建设。充分发挥财政投入的引导作用，吸引信贷资金、工商资本、民间资本等社会资金投资示范区项目建设，建立政府引导、市场化运作的多元化融资机制。通过项目支持、财政奖补、保费补贴等方式，引导社会资本以"合作、合资、独资、股份制"多种形式对示范区项目进行投资。在畜禽粪污资源化利用、农村生活污水垃圾处理等方面实施一批PPP项目，积极支持农村产业融合发展公司信用类债券和涉农中小企业集合债、小微企业增信集合债的发行，鼓励示范区承接项目、开展建设。在用地政策上，每年安排不少于10%的用地指标专项用于乡村振兴建设用地需求，在符合国土空间总体规划和用途管控的前提下，优先为农业现代化示范区项目建设安排新增建设用地指标。通过调整存量土地资源，优先解决龙头企业和农民合作社的建设用地指标。有效利用闲置地、建设用地或复垦土地，优先安排用于示范区农业重大项目建设用地需要，享受集约用地支持政策。 落实建设用地使用权招标、拍卖、挂牌出让制度，明确用地标 准，促进土地集约化利用。在金融政策上，积极开展政银企对接，加强与省市县农业担保公司合作，扩大"惠农担"等支农信贷业务规模。推行产业链融资模式，推进供应链核心企业及上下游关联企业建立紧密合作机制，探索 "捆绑互保、风险抵押"的产业链融资模式，实现"龙头企业+金融机构+新型经营主体(农户) "的产业链经营与融资合作。完善产权担保交易体系，开展权属清晰、风险可控的农用生产设备、厂房、原材料以及土地承包经营权、专利权、商标专用权等新型贷款。推行由农业龙头企业、农民合作社、农户、银行、保险公司、担保公司等组成信用共同体的联合增信贷款模式。

但上述措施，对创建项目资金筹资风险是否可控并没有具体阐述，按照前述的资金需求来看，财政、信贷与社会资本投入分别是4.41亿元、5亿元、5.32亿元，具体如何整合财政资金、如何筹措信贷资金、如何招商引入社会资本没有明确的方式和路径，也没有按规定开展财政承受能力评估和债务风险评估。

具体的筹资工作还需要在后期工作中进一步明确。

（六）总体结论

根据《衡阳县农业现代化示范区创建项目事前绩效评估指标评分表》（附件1），衡阳县农业现代示范区创建项目事前绩效评估得分为83.5分。

参照《湖南省省级预算事前绩效评估管理暂行办法》（湘财绩〔2021〕8号），综合评价等级为"良好"。

综合上述绩效评估情况，我们认为本次评估的衡阳县农业现代示范区创建项目立项依据充分，绩效目标明确合理，项目投入经济性较好，项目实施方案切实可行，项目筹资合理合规，建议在完善相关绩效目标的年度进度指标以及考核实施细则，完善投入成本控制措施，明确各项资金的具体筹资方式和路径，开展项目财政承受能力评估和债务风险评估的情况下予以支持。

四、评估的相关建议

（一）完善绩效目标与考核管理

一是建议设定时效性的绩效目标，即：将项目指标在2020年至2023年期间进行具体化，以利于考核跟进绩效目标完成的进度情况；二是对绩效目标指标的年度考核和终极考核评价操作予以具体化，如指标评价依据及操作细则等。

（二）加强项目全过程管理

对于各具体实施项目的设立、清理和退出管理上，要有明确的时限和步骤，以确定有关子项目是否符合总创建工作全生命周期管理的要求。同时，完善项目的成本控制措施，以确保项目投入的经济性不会随着项目实施而失控。

（三）完善筹资管理严控债务风险

一是对如何整合财政资金、如何筹措信贷资金、如何招商引资上，要有明确的筹措方式和实现路径，以使资金筹措有保障。二是要按规定开展财政承受能力评估和债务风险评估，全面分析项目实施对财政带来的承受压力和解决办法，是否会带来新的债务风险以及债务风险的化解办法。

五、报告使用范围说明

本绩效评估报告仅供委托方了解衡阳县农业现代化示范区创建项目的事前绩效情况，非法律、行政法规规定，报告的全部或部分不得提供给其他任何单位和个人，不得见诸于公开媒体。因使用不当造成的后果，与执行本评估业务的注册会计师及会计师事务所无关。

六、报告附件

1.衡阳县农业现代化示范区创建项目事前绩效评估指标评分表

2.衡阳县农业现代化示范区创建任务措施表

湖南中和有限责任会计师事务所      中国注册会计师：

中国●长沙               中国注册会计师：    

                                   二〇二二年八月

附件1

衡阳县农业现代化示范区创建项目事前绩效评估指标评分表

附件2

衡阳县农业现代化示范区创建任务措施表

附件下载：