土地管理：在不断改革创新中前行
——国土资源系统深化改革述评

总体看，我国现行的土地管理制度，是土地管理方式和土地利用方式实现重大变革的产物，其产生与发展，走的就是一条改革创新之路。

　　从1986年《土地管理法》颁布实施开始，20多年来，伴随着改革开放和经济社会的发展，我国的土地管理制度发生了一系列重大的变革：建立并完善了全国统一的城乡土地管理体系；进行了土地有偿使用制度的改革。1998年国土资源部成立以及《土地管理法》修订后，土地管理体制进一步变革，以耕地总量动态平衡和土地用途管制制度为核心的现行土地管理制度体系基本形成。 2004年，省以下国土资源管理体制改革；2006年，国家土地督察制度实施，土地执法监管展现新的格局……

　　在土地管理体制与制度体系发生重大变革的同时，一系列重要管理制度的探索与改革也在不断进行中。尤其是党的十七届三中全会以来，按照中央有关精神和要求，国土资源部加大了政策创新和制度改革的力度。如征地制度改革、集体建设用地流转、城镇低效用地再利用、城乡建设用地增减挂钩、集体土地产权制度的改革与建设等，从反复进行政策调研、调整改革思路和方案，到全国范围内多批次试点、实地探索……这些重大的制度，因直接关系到国家经济的建设和发展，关系到普通百姓的生活和社会的安定，而为社会所普遍关注。民众要求改革的呼声与政府着力改革的决心空前一致，给作为职能部门的国土资源管理部门带来了压力，也带来了改革的动力。

　　征地制度改革稳妥推进 制度在逐步完善中

　　对现行征地制度进行改革的思路，始于上世纪末。1999年，国土资源部就成立课题组，会同中财办及相关研究机构，开始酝酿改革的问题，并多次开展调研，先后在全国选取了十几个城市进行改革试点。但因涉及法律修改问题，改革难有重大突破。

　　近年来，随着工业化、城镇化进程的加快，征地规模不断扩大，因征地补偿安置引发的社会矛盾和纠纷日益突出，社会各界对改革和完善征地制度的呼声十分强烈。党的十七届三中全会明确提出要推进征地制度改革、完善征地补偿机制等政策思路。但是，征地制度改革毕竟是一个复杂的系统工程，涉及方方面面的利益关系，包括国家宏观调控目标的实现，国家工业化和城镇化进程等，相关法律条文的修改尚在审慎稳妥地研究、探讨中。

　　在这一过程中，国土资源部根据中央相关总体思路和精神，对现行征地制度进行了局部的改革与完善。以完善征地补偿安置机制为重点，以确保被征地农民生活水平不降低、长远生计有保障为原则，制定了征地统一年产值标准和征地区片综合地价，提高了征地补偿水平；同时，完善了征地补偿安置途径，鼓励各地试点拓宽安置渠道的各种办法，探索留地安置、以地折价入股等方式，此外，还出台了落实就业和社会保障措施，如今，2500多万被征地农民已纳入社会保障体系。

　　目前，较为集中的征地制度改革指向主要体现在四个方面，一是缩小征地范围；二是提高征地补偿标准，让农民享有征地增值收益的好处；三是拓宽安置渠道，解决好被征地农民就业、住房、社会保障问题；四是规范征地程序，维护被征地农民的知情权、参与权、监督权和申诉权，逐步建立和完善征地补偿争议的协调裁决机制，为被征地农民提供法律援助，切实维护好被征地农民的合法权益。

　　从改革前景看，征地范围的界定与征地补偿方式的改革，将是征地制度改革的两大重点和难题。因为，如果集体建设用地市场化的改革同步进行，将对土地征收有所冲击。如果征地制度改革思路与集体建设用地流转不接轨，容易导致市场的混乱。

　　集体建设用地流转，步伐明显加大

　　集体建设用地流转试点，始于1999年11月。经国土资源部批准，苏州、芜湖等城市开展集体建设用地流转试点。随后，又有一些城市陆续开展试点。

　　近年来，随着农村城镇化、工业化的推进，农村集体建设用地流转日趋活跃，特别是在沿海和大城市郊区，需求尤为明显。据统计，目前我国现有的农村集体建设用地总量是城镇建设用地总量的5倍，面积大，但布局散乱，利用低效。允许集体建设用地进入市场，直接参与小城镇和工业化小区建设，不仅能有效解决农村城镇化、工业化进程中土地供需矛盾，而且能大大降低农民进入小城镇的成本，从而加速农村城镇化、工业化的进程。

　　因此，结合城乡统筹发展、城镇低效土地优化利用等试点，国土资源部在一些地方探索了一些新的改革试验，如城乡建设用地的增减挂钩的试点，结合农村新居建设和危旧房改造，探索将农村建设用地整理后的指标在一定范围内进入市场“流动”，一方面统筹了城乡建设用地的整治和合理调整使用；另一方面也促进了农村集体建设用地的市场化发展。在这一试点过程中，有些地方的改革迈出了较大的步子，如成都、重庆成立了农村土地交易所，为集体土地颁发所有权证，允许其上市交易；重庆还试行了“地票”制度，提高了集体建设用地的市场化程度；广州在对旧城镇、旧村庄等城镇低效建设用地的二次开发利用中。允许部分集体土地享受与国有土地同等权益的一些特殊试点政策等。这些改革试点实践，为集体建设用地的市场化作了有益的探索，积累了一定的经验。当然，在这一政策改革探索的过程中，也出现了一些地方违背试点要求、强制农民“流转”，或并未纳入国家试点范畴、自行套用部分试点政策，完全偏离规范轨道的“试点”行为，也造成了一定的负面影响。对此，国土资源部先后出台了严格规范“增减挂钩”试点工作的文件，保证试点“封闭运行，结果可控”，在一定程度上规范了试点过程中的集体建设用地流转行为。

　　不过，农村集体建设用地使用权流转制度有效运行的基础，还在于城乡统一的土地市场的建立。由于农村集体建设用地市场的建设，还处于小范围试点阶段，且农村集体建设用地的权能上还不能做到与国有建设用地“同地、同价、同权”，因此，目前集体建设用地的流转还主要停留在“流转”上，不能完全实现其市场价值，以转让、租赁、抵押等多种方式进入市场流转的路径也尚未敞开。

　　党的十七届三中全会已明确提出了建立城乡统一的建设用地使用权市场的问题，因此，集体建设用地市场的建设是一个大的改革方向。但毕竟集体建设用地市场的建立牵涉到众多复杂的因素，如对将来土地征收的影响、小产权问题等一系列重大问题。如何进一步深入探索改革路径，还需要进一步统筹把握，深度思考。

　　探索多种改革途径，促进土地利用节约集约

　　2008年，国务院下发关于促进节约集约用地的通知，国土资源部出台了一系列相应的政策措施和办法，力图用制度的革新促进土地的节约集约利用。如根据国家新的产业政策，调整、发布了新的限制用地和禁止用地项目目录；要求各地严格执行土地使用标准，探索建立经营性建设项目投资和产出标准体系，并提出了推进土地使用标准的工作要求，以制度控制的办法来保障土地的节约集约利用。

　　除了以制度控制和审查的办法来为新增建设用地的节约集约利用严格把关，国土资源部还重点推动了存量建设用地的集约挖潜，通过提高城镇低效用地的再次开发和高效利用，来促进节约集约用地。在这方面，国土资源部重点与广东省政府以部省合作的方式联合开展了节约集约用地示范省建设活动，主要内容就是结合广东一些地方广泛开展的旧城镇、旧厂房、旧村庄改造，探索城镇低效建设用地二次开发过程中如何通过制度创新、促进土地节约集约利用的问题。

　　城乡一体化发展，客观要求土地作为生产要素在城乡之间和区域之间自由流动，而为了解决土地的供需紧张的矛盾，实现土地的合理布局和高效利用，新型城镇化的用地模式要向适度投放增量与存量挖潜并重转变。广东的城镇低效用地二次开发试点。探索的就是一条如何通过制度改革与创新来解决土地存量挖潜问题的路子。

　　在试点探索过程中，广东一方面注重了改革措施与现行法律法规的衔接，一方面又根据实际遇到的问题做了妥善而突破性的改革试验，同时也注意保障了土地权利人的合法权益，使整个城镇低效用地的二次开发利用试点在大胆改革创新的同时，保证了平稳运行。同时形成了较为系统的政策思路。从规划编制实施、土地市场建设、土地产权制度和市场利益共享机制建设等各方面探索新路，在存量土地占有、开发、处置、收益等方面出台新措施。

　　广东这方面的改革试点经验被总结、提升后，国土资源部在全国选取了10多个城市开展了进一步的改革试点工作。目前，这项改革试点还在进行中。同样，改革试点的过程中也会涉及产权制度的建设、征地制度的改革与集体建设用地的流转等综合问题，需要统筹把握。

　　节约集约用地是个大战略。如何从制度上保证土地的节约集约利用？存量建设用地管理制度的改革探索最终会以制度的形式给出答案。

　　农村土地产权制度改革，以确权为基础

　　土地产权制度是土地管理制度的一项基础性制度，其改革、建设与完善直接影响征地制度改革和农村集体建设用地有偿使用制度的改革。产权关系理顺了，农民权益才有可能得到合理的实现，以体现农民权益为重要内容的征地制度及其他制度的改革才有意义。

　　农村土地确权登记发证，本是《土地管理法》的要求，《土地管理法》实施后，各地的确权工作已有了很大进展。但由于当时技术条件等各方面原因，农村集体土地确权登记发证工作总体滞后，有的地区登记发证率还很低，已颁证的农村集体土地所有权大部分只确权登记到行政村农民集体一级，没有确认到每一个具有所有权的农民集体。

　　明晰的产权是市场统一开放、规范有序运行的基础。在当前我国城镇化、工业化、农业现代化加快发展的大背景下，土地管理制度的各项改革迫在眉睫。相应地，产权制度的建设与完善必须加强。 因此，2011年，国土资源部会同中农办、财政部和农业部联合发文，在全国范围内开展农村土地确权登记发证工作。对农村集体土地所有权和使用权等土地权利的确权登记发证，包括集体建设用地和宅基地使用权，也包括农用地和未利用地。两年来，这项工作在全国各地全面推进，为了保证其落实有效，2012年，国土资源部又专门出台了相关检查验收办法。

　　集体土地确权登记发证，不是一项简章的基础建设性工作。通过登记发证，依法确认和保障了农民的土地物权，确立农民集体、农民与土地长期稳定的产权关系；进而通过深化改革，还权赋能，最终形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度。从这个意义上看，集体土地确权登记发证，从根本上促进了农村集体土地产权制度的改革与完善。

　　我国土地制度发展与改革的历程，是一个通过改革优化生产关系，服务国家经济和社会发展新要求的过程。围绕“改革”这条主线，相关的制度探索还有很多，如闲置地处置、低丘缓坡开发、陆海统筹试点等……当前，我国各项领域的改革已进入“深水区”，对相关制度如征地制度、集体建设用地有偿使用制度等进一步改革的要求十分迫切。土地管理制度的改革之路能否出现新的突破点，公众在期待着。

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